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雙評(píng)價(jià)在國土空間規(guī)劃中的應(yīng)用

 

資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)(以下簡(jiǎn)稱雙評(píng)價(jià))是國土空間規(guī)劃編制、實(shí)施、監(jiān)測(cè)的基礎(chǔ)性工作。雙評(píng)價(jià)旨在刻畫區(qū)域資源稟賦和生態(tài)環(huán)境本底條件,甄別國土空間開發(fā)面臨的主要資源環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)類型,辨識(shí)資源環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)在空間上的分異,追尋引發(fā)資源環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的原因,提供多情景的國土空間開發(fā)保護(hù)格局優(yōu)化方案,從而有效支撐三條控制線劃定、規(guī)劃目標(biāo)指標(biāo)確定、主體功能分區(qū)優(yōu)化等規(guī)劃決策。此外,在服務(wù)國土空間規(guī)劃編制的同時(shí),也為資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警工作奠定了基礎(chǔ)。

 

第一部分:雙評(píng)價(jià)的背景與技術(shù)方法

長期以來,我國一些地區(qū)資源環(huán)境承載能力已達(dá)上限,生態(tài)破壞、環(huán)境污染問題突出。對(duì)國土空間的過度開發(fā)和無序開發(fā),導(dǎo)致人口經(jīng)濟(jì)與資源環(huán)境的空間失衡,是產(chǎn)生資源過度消耗、生態(tài)退化和環(huán)境污染問題的根本原因。因此,開展雙評(píng)價(jià)工作對(duì)于推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)意義重大。

從國內(nèi)外研究進(jìn)展看,資源環(huán)境承載能力理論方法由最初對(duì)某一單因素的評(píng)價(jià)發(fā)展為多因素的綜合評(píng)價(jià),由對(duì)人口的承載能力評(píng)價(jià),發(fā)展為對(duì)人口和經(jīng)濟(jì)強(qiáng)度的綜合承載能力評(píng)價(jià)。目前承載力評(píng)價(jià)研究還存在一定局限性,具體表現(xiàn)在:理論仍不成熟,概念尚不統(tǒng)一,各種評(píng)價(jià)技術(shù)方法均存在一定的局限性,且多停留在學(xué)術(shù)研究層面,在應(yīng)用于國家決策方面存在明顯不足。

自然資源部印發(fā)的《資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)技術(shù)指南(試行)》對(duì)在國土空間規(guī)劃中開展雙評(píng)價(jià)工作提出了明確要求:綜合考慮水資源、土地資源、氣候、生態(tài)、環(huán)境、災(zāi)害等要素,優(yōu)先開展生態(tài)重要性和脆弱性評(píng)價(jià);在扣除生態(tài)安全底線等基礎(chǔ)上,識(shí)別農(nóng)業(yè)生產(chǎn)(種植業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè))和城鎮(zhèn)建設(shè)的適宜性區(qū)域,本著水土匹配原則,依據(jù)水資源約束程度測(cè)算承載規(guī)模;將適宜性評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)比國土空間利用現(xiàn)狀,識(shí)別問題和風(fēng)險(xiǎn),提出未來耕地和城鎮(zhèn)建設(shè)潛力規(guī)模和空間布局優(yōu)化方向,并針對(duì)氣候變化、技術(shù)進(jìn)步、重大戰(zhàn)略或工程、生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變等開展多情景分析。

 

第二部分:開展雙評(píng)價(jià)需要把握的六個(gè)要點(diǎn)

雙評(píng)價(jià)工作在實(shí)踐中也存在一些不足,如一些地方的評(píng)價(jià)結(jié)論與規(guī)劃對(duì)策相互脫節(jié),空泛籠統(tǒng),缺乏針對(duì)性。開展雙評(píng)價(jià)工作需要把握六個(gè)要點(diǎn)。

一是因地制宜,抓住影響區(qū)域國土開發(fā)的“短板”要素。瞄準(zhǔn)評(píng)價(jià)區(qū)域的“短板”因素,即對(duì)區(qū)域國土開發(fā)形成最大制約的資源環(huán)境因素,是承載能力評(píng)價(jià)的關(guān)鍵所在。

二是尊重規(guī)律,強(qiáng)調(diào)承載力的動(dòng)態(tài)性和相對(duì)性。資源環(huán)境承載能力是考慮有限的水土資源稟賦、生態(tài)健康水平和環(huán)境容量下,以及人類可接受的消費(fèi)水平和宜居水平下的相對(duì)數(shù)量,會(huì)因經(jīng)濟(jì)投入、科技進(jìn)步、政策因素、關(guān)鍵資源流通而發(fā)生變化,要充分考慮評(píng)價(jià)系統(tǒng)的開放性和不確定性。

三是提示風(fēng)險(xiǎn),推動(dòng)形成綠色發(fā)展方式和生活方式。通過評(píng)價(jià)管控國土空間開發(fā)強(qiáng)度,引導(dǎo)國土開發(fā)合理布局,促進(jìn)土地利用方式轉(zhuǎn)變,倒逼發(fā)展方式、生活方式和資源利用方式的綠色轉(zhuǎn)型。

四是統(tǒng)分結(jié)合,注重單要素評(píng)價(jià)的針對(duì)性、精準(zhǔn)性、客觀性。注重水資源、土地資源、生態(tài)健康、環(huán)境質(zhì)量、自然災(zāi)害等單要素評(píng)價(jià)結(jié)論,避免綜合評(píng)價(jià)“淹沒”重要單要素評(píng)價(jià)信息。

五是實(shí)事求是,避免陷入雙評(píng)價(jià)“萬能論” 或“無用論”誤區(qū)。提升數(shù)據(jù)的完整性和可靠性,強(qiáng)化評(píng)價(jià)的邏輯性,確保評(píng)價(jià)結(jié)果符合常識(shí)。

六是回歸初心,為國土空間規(guī)劃決策提供基礎(chǔ)支撐。雙評(píng)價(jià)要避免為評(píng)價(jià)而評(píng)價(jià),其根本目的是在資源環(huán)境問題和分析開發(fā)現(xiàn)狀基礎(chǔ)上,為尋求最可持續(xù)的國土空間利用方式,確定科學(xué)合理的規(guī)模和布局,制定差別化的國土空間開發(fā)保護(hù)制度建設(shè)提供決策支撐。

 

第三部分:雙評(píng)價(jià)支撐規(guī)劃決策的六方面應(yīng)用

雙評(píng)價(jià)如同搭積木,通過邏輯組合模擬不同情景,服務(wù)不同需求,但萬變不離其宗,核心是服務(wù)規(guī)劃決策。

一是識(shí)別不同區(qū)域影響國土開發(fā)的資源環(huán)境短板要素,制定差異化的開發(fā)保護(hù)對(duì)策。在《全國國土規(guī)劃綱要(2016-2030年)》的編制研究中,以承載力評(píng)價(jià)結(jié)果為基礎(chǔ),綜合考慮不同地區(qū)的生態(tài)功能、開發(fā)程度和保護(hù)方式,突出環(huán)境質(zhì)量、人居生態(tài)、自然生態(tài)、水資源和耕地資源5大資源環(huán)境主題,區(qū)分保護(hù)、維護(hù)、修復(fù)3個(gè)級(jí)別,形成陸域國土16類保護(hù)地區(qū),提出構(gòu)建了“五類三級(jí)”國土全域保護(hù)格局。

二是識(shí)別生態(tài)保護(hù)重要區(qū)域,劃定生態(tài)紅線,優(yōu)化生態(tài)安全格局。開展生態(tài)功能重要性和脆弱性評(píng)估,為劃定、評(píng)估、審查生態(tài)保護(hù)紅線奠定基礎(chǔ),為形成和優(yōu)化生態(tài)安全格局提供依據(jù)。

三是緊扣糧食安全主題,明確耕地“保、退、補(bǔ)、治”規(guī)模,優(yōu)化耕地保護(hù)格局。通過農(nóng)業(yè)適宜性評(píng)價(jià)和承載規(guī)模測(cè)算,回答需要重點(diǎn)保護(hù)的優(yōu)質(zhì)耕地在哪里、耕地后備資源潛力有多少、生態(tài)退耕如何安排、耕地綜合整治怎樣布局等問題,進(jìn)而為優(yōu)化耕地保護(hù)格局提供依據(jù)。

四是突出底線約束,預(yù)判發(fā)展?jié)摿Γ岢龀擎?zhèn)建設(shè)的合理規(guī)模與布局。在扣除安全底線基礎(chǔ)上,綜合考慮水土資源限制、交通區(qū)位條件、人口經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)、集約利用狀況、未來城市空間形態(tài)等因素,為確定城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模、劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界提供依據(jù)。

五是圍繞主導(dǎo)功能定位,完善配套政策,支撐主體功能區(qū)戰(zhàn)略格局優(yōu)化調(diào)整;陔p評(píng)價(jià)成果,科學(xué)優(yōu)化主體功能分區(qū),為制定差異化政策,分類精準(zhǔn)施策奠定基礎(chǔ)。

六是研判趨勢(shì),提示風(fēng)險(xiǎn),為開展資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警奠定基礎(chǔ)。中央提出,要建立手段完備、數(shù)據(jù)共享、實(shí)時(shí)高效、管控有力、多方協(xié)同的資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警長效機(jī)制。在雙評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上,進(jìn)一步判斷區(qū)域資源環(huán)境承載狀況,進(jìn)而為確定資源環(huán)境承載能力預(yù)警級(jí)別奠定基礎(chǔ)。

 

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