對生態(tài)環(huán)境違法既要保持高壓,也要給予一定的容錯空間,剛?cè)岵。記者注意到,一段時間以來,多地生態(tài)環(huán)境部門進一步探索包容審慎的監(jiān)管制度,已有廣東、河北、江西、湖北等20余個。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市)推出了生態(tài)環(huán)境輕微違法免予處罰的規(guī)定或清單。
鐵腕治污之外,生態(tài)環(huán)境部門既立足于法治,又著眼于高質(zhì)量服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展,讓生態(tài)環(huán)境執(zhí)法既保持力度,又體現(xiàn)“溫度”。
那么生態(tài)環(huán)境輕微違法免罰有什么標準?什么條件可以免罰?免罰后就萬事大吉了嗎?
1.免罰是有前置條件的
記者仔細研究各地“不罰”規(guī)定不難發(fā)現(xiàn),在各類生態(tài)環(huán)境違法行為中,不予處罰的情節(jié)往往有“首次違法”“主動整改”“后果輕微”等字樣,那么,免罰究竟是如何界定的?
“所有的不罰,幾乎都來自《中華人民共和國行政處罰法》的原則性規(guī)定。不罰要符合三個條件:一是違法行為輕微,二是及時改正,三是沒有造成危害后果。”江蘇省南通市生態(tài)環(huán)境局法規(guī)標準處處長趙建峰在接受中國環(huán)境報記者采訪時介紹道。
2021年1月,十三屆全國人大常委會第二十五次會議表決通過了新修訂的《行政處罰法》,該法第三十三條第一款規(guī)定,違法行為輕微并及時改正,沒有造成危害后果的,不予行政處罰。事實上,在修改前,《行政處罰法》(2017修正)第二十七條第二款就有類似規(guī)定。
基于此,免罰在各地生態(tài)環(huán)境執(zhí)法已被充分運用。近日,湖南省常德市生態(tài)環(huán)境局接到居民投訴,反映常德欣福機械制造有限公司內(nèi)廢油漆桶隨意存放,異味難聞。經(jīng)過現(xiàn)場調(diào)查后,常德市生態(tài)環(huán)境局依法向企業(yè)下達了行政處罰事先告知書,預(yù)處罰金10萬元。
發(fā)現(xiàn)問題后,企業(yè)馬上清理了廢油漆桶,并在幾天時間內(nèi)完善了危廢存儲間,加強了員工培訓,及時完成問題整改。當?shù)乜紤]到企業(yè)是首次違法,且危害后果較輕,整改及時有效,符合常德市發(fā)布的《生態(tài)環(huán)境輕微違法行為免罰清單(第一批)》規(guī)定的免罰情形,依據(jù)《行政處罰法》第三十三條之規(guī)定,依法對他們不予處罰。
在三個條件中,趙建峰認為最難界定的是“違法行為輕微”,他認為,在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域,辦理環(huán)評、申領(lǐng)排污許可證、危廢申報等程序性的事項很多,客觀上沒有造成危害后果,也能及時改正,但是否屬于“輕微”行為需要具體判斷和認定。“因此,各地相關(guān)的規(guī)定,重點在于結(jié)合本地情況,從監(jiān)管的角度,確定哪些符合‘輕微’的情形,給執(zhí)法的具體實踐可以提供有效的參考。”
河北環(huán)境工程學院、湖南中奕律師事務(wù)所的曹曉凡也持相同觀點,他此前撰文寫到,立法本身沒有對“違法行為輕微”進行概念界定和情形列舉,在執(zhí)法實踐中既有賴于單行法律規(guī)范的進一步細化明確,也離不開行政執(zhí)法機關(guān)的自由裁量。但判斷某一環(huán)境違法行為是否“輕微”時,可以考慮以下因素,包括違法行為發(fā)生的次數(shù)、繼續(xù)性或者連續(xù)性違法行為的持續(xù)時間長短;涉案金額的大小;是否僅違反程序性規(guī)定的行為;當事人是否具有主觀惡意等。
2019年5月,生態(tài)環(huán)境部印發(fā)的《關(guān)于進一步規(guī)范適用環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)的指導意見》,進一步規(guī)范了環(huán)境行政處罰裁量權(quán)的行使。其中明確違法行為(如“未批先建”)未造成環(huán)境污染后果,且企業(yè)自行實施關(guān);蛘邔嵤┩V菇ㄔO(shè)、停止生產(chǎn)等措施的。違法行為持續(xù)時間短、污染。ㄈ“超標排放水污染物不超過2小時,且超標倍數(shù)小于0.1倍、日污水排放量小于0.1噸的”;又如“不規(guī)范貯存危險廢物時間不超過24小時、數(shù)量小于0.01噸,且未污染外環(huán)境的”)且當日完成整改的,可免于處罰。
此外,在生態(tài)環(huán)境部8月4日發(fā)布的《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法(征求意見稿)》中,也增加了初次違法和無主觀過錯違法不予處罰的規(guī)定。
北京市東元律師事務(wù)所劉揚律師表示,處罰當事人可主動搜集其自身沒有主觀過錯的證據(jù),并提供給行政機關(guān)。有充足證據(jù)足以證明沒有主觀過錯的,可不予行政處罰。
以上這些都為生態(tài)環(huán)境輕微違法不予處罰提供了堅實的法律依據(jù)。
2.免罰不等于免責
在具體操作中,為了更加明確免罰范圍,各地幾乎都對生態(tài)環(huán)境輕微違法免予處罰給出了具體領(lǐng)域、列出了具體的免罰清單。
這些免罰情況涉及建設(shè)項目管理、固體廢物污染防治、信息公開、在線監(jiān)控、保存原始監(jiān)測記錄、報告制度、大氣污染防治、土壤污染防治、環(huán)境應(yīng)急管理等多項生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域。
雖然規(guī)定了部分輕微違法行為免罰的情形,但這并不代表企業(yè)因此獲得了“免死金牌”,免罰不等于免責,更不代表生態(tài)環(huán)境部門會降低執(zhí)法的力度。
“不罰不是置之不理,而是要根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定落實教育工作”,趙建峰介紹,比如南通市制定的《南通市生態(tài)環(huán)境局行政處罰案件撤銷立案管理辦法》就規(guī)定,行政處罰案件立案后,對于當事人違法行為輕微,符合《南通市生態(tài)環(huán)境局對環(huán)境違法行為情節(jié)輕微認定的意見(試行)》等相關(guān)規(guī)定可以免予處罰的案件,案件承辦人應(yīng)當按照行政處罰流程,依法對當事人進行教育,引導督促當事人自覺守法。
記者注意到,在各地的免罰規(guī)定中,對適用的輕微環(huán)境違法行為,也明確生態(tài)環(huán)境部門將加強對違法主體的宣傳教育,通過提醒、指導、教育、約談等柔性方式進行糾正教育,引導企業(yè)自律,同時加強監(jiān)管。一些執(zhí)法部門也采取了各種有效措施,保證違法行為切實整改到位。
如河北省提出,要留存影像資料,記錄整改過程,當事人現(xiàn)場簽署《承諾書》等。太原市從9月1日起,對輕微環(huán)境違法不予處罰的同時,在全省生態(tài)環(huán)境保護系統(tǒng)率先執(zhí)行“幫扶通知書”制度,列出問題清單,督促其改正。
看到免罰、不罰,難免會讓人擔心會不會讓法律打了折扣,縱容違法行為。
對此,趙建峰也解釋,不管是處罰還是免罰,都是在督促企業(yè)守法。法律的作用不僅僅在于制裁,更加在于規(guī)范引導,即便是制裁也在于通過制裁的方式引導大家樹立正確的守法觀念。
“對于輕微違法行為不罰的企業(yè)通過教育等方式,促使企業(yè)改正,也符合‘過罰相當’的要求,或者說契合行政行為‘謙抑’的要求,可以通過教育等方式實現(xiàn)的管理效果,不僅有利于節(jié)約行政資源,客觀上也能增加行政相對人對于法律的認同。”趙建峰強調(diào)。
3.免罰對企業(yè)既是給幫助又是敲警鐘
輕微違法行為免予行政處罰,是促進企業(yè)經(jīng)濟發(fā)展,保護新業(yè)態(tài)新模式及優(yōu)化營商環(huán)境、激發(fā)市場活力的現(xiàn)實需求。
湖北鈺嶸銅材有限公司總經(jīng)理江衛(wèi)紅近日有些激動:“我公司收到了生態(tài)環(huán)境執(zhí)法部門下達的不予行政處罰決定書,既感受到了執(zhí)法監(jiān)管的力度,又感受到了幫扶的溫度,我公司將強化主體責任,落實各項環(huán)境保護工作要求,為地方經(jīng)濟發(fā)展作出更多的努力。”
此前企業(yè)因為收集、貯存危險廢物的場所未按照規(guī)定設(shè)置危險廢物識別標志,被當?shù)叵逻_了《責令改正違法行為決定書》,但鑒于企業(yè)初次違法且違法行為輕微并及時完成整改,沒有造成環(huán)境危害后果,黃岡市生態(tài)環(huán)境局紅安縣分局決定不予處罰。
各地已有眾多實踐表明,通過包容審慎的方式,對于初次發(fā)生的“無心之失”行為給予一定改正機會,既統(tǒng)籌了促發(fā)展、穩(wěn)就業(yè),也利于企業(yè)形成自覺守法的良好局面。
“生態(tài)環(huán)境部門少開20張罰單,減少了對環(huán)境信譽良好和偶犯初范企業(yè)的處罰。這種給予執(zhí)法對象容錯的做法保護了市場主體,有利于企業(yè)改善生產(chǎn)經(jīng)營,受到企業(yè)歡迎。”大連市生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法隊工作人員此前也表示。
安徽大學環(huán)境資源研究專家張輝也曾表示,各地免罰清單的施行有利于生態(tài)環(huán)境部門提升執(zhí)法效能,督促企業(yè)自覺守法主動糾錯,有力促進企業(yè)合規(guī)意識的提高。
不罰、免罰對企業(yè)既是給幫助又是敲警鐘。在享受到有“溫度”的執(zhí)法后,企業(yè)也要以此作為激勵,更好履行相應(yīng)的守法責任,不然也可能面臨更大的處罰。
“從實務(wù)的角度,如果符合輕微免罰的情形,第二次出現(xiàn)了,還是要處罰的。一些免罰后再次出現(xiàn)違法行為的,在自由裁量中會作為相應(yīng)的考慮因素適當增加處罰系數(shù)”趙建峰表示。
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