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全國(guó)碳排放權(quán)配額分配方案的變化

2022年11月3日,生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了《2021、2022年全國(guó)碳排放權(quán)交易配額總量設(shè)定與分配實(shí)施方案(發(fā)電行業(yè))》(征求意見(jiàn)稿)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《征求意見(jiàn)稿》),公開(kāi)向社會(huì)征求意見(jiàn),這標(biāo)志著全國(guó)碳市場(chǎng)第二個(gè)履約期邁開(kāi)了堅(jiān)實(shí)的一步。數(shù)字雙碳研究院團(tuán)隊(duì)就《征求意見(jiàn)稿》的“變”與“不變”進(jìn)行了解讀分析。

 

一、不變之處

《征求意見(jiàn)稿》總體上延續(xù)了與《2019-2020年全國(guó)碳排放權(quán)交易配額總量設(shè)定與分配實(shí)施方案(發(fā)電行業(yè))》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《分配方案》)的配額分配框架,繼續(xù)基于強(qiáng)度控制設(shè)計(jì)配額分配方案,配額分配覆蓋主體范圍基本不變,配額分配相關(guān)的工作流程不變。

1、配額核算與分配框架不變

1)按照燃料種類(lèi)及機(jī)組容量劃分四個(gè)機(jī)組類(lèi)別不變

《征求意見(jiàn)稿》延續(xù)了《分配方案》中的機(jī)組分類(lèi)方式,依舊按照燃料種類(lèi)及機(jī)組容量劃分為四個(gè)類(lèi)別,即:①300MW等級(jí)以上常規(guī)燃煤機(jī)組;②300MW等級(jí)及以下常規(guī)燃煤機(jī)組;③燃煤矸石、煤泥、水煤漿等非常規(guī)燃煤機(jī)組(含燃煤循環(huán)流化床機(jī)組);④燃?xì)鈾C(jī)組。

2)基準(zhǔn)法核算配額、免費(fèi)分配配額、70%預(yù)發(fā)配額維持不變

2021、2022年度采用基準(zhǔn)法核算機(jī)組配額量,即:

機(jī)組配額量=供電基準(zhǔn)值×實(shí)際供電量×修正系數(shù)+供熱基準(zhǔn)值×實(shí)際供熱量

2021、2022年度配額繼續(xù)實(shí)行免費(fèi)分配;同時(shí),在配額發(fā)放的方式上,采用預(yù)分配+核發(fā)的“兩步走”方式,預(yù)分配比例依舊為基準(zhǔn)年配額量的70%,總體上延續(xù)了《分配方案》的配額方案框架。

2、履約方式依舊為兩年合并履約

《征求意見(jiàn)稿》延續(xù)了《分配方案》中“兩年一期”的配額清繳履約方式,2021、2022年度的配額清繳工作一并于2023年12月31日前完成,給發(fā)電企業(yè)完成配額清繳履約預(yù)留了充足時(shí)間。發(fā)電企業(yè)可以充分開(kāi)展交易履約方案的策劃、制定與實(shí)施,爭(zhēng)取低成本履約。

 

二、變化之處

《征求意見(jiàn)稿》綜合考慮技術(shù)進(jìn)步、老舊機(jī)組淘汰等因素對(duì)碳排放強(qiáng)度的影響,結(jié)合2019—2020年配額分配實(shí)際情況及2021年碳排放數(shù)據(jù)核查結(jié)果,對(duì)配額分配的年度劃分、修正系數(shù)、基準(zhǔn)值等方面作出了調(diào)整。

1、重點(diǎn)排放單位名錄轉(zhuǎn)由各省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)確定

與《分配方案》的發(fā)布通知中一并公布納入全國(guó)碳市場(chǎng)配額管理的重點(diǎn)排放單位名錄不同,《征求意見(jiàn)稿》中并未公開(kāi)重點(diǎn)排放單位名錄。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部2022年3月15日發(fā)布的《關(guān)于做好2022年企業(yè)溫室氣體排放報(bào)告管理相關(guān)重點(diǎn)工作的通知》(環(huán)辦氣候函〔2022〕111號(hào))的要求,2021和2022年度重點(diǎn)排放單位名錄將由各省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)確定,并向社會(huì)公開(kāi)。目前,福建、浙江、河南、安徽、北京、云南、上海等省市均已陸續(xù)公布了納入全國(guó)碳排放權(quán)交易配額管理的重點(diǎn)排放單位名錄,發(fā)電企業(yè)可自行關(guān)注相關(guān)主管部門(mén)信息確認(rèn)企業(yè)名錄。

2、配額核算與分配的關(guān)鍵參數(shù)出現(xiàn)較大變化

1)縮小了不納入配額管理的機(jī)組類(lèi)型范圍

《分配方案》中明確了暫不納入配額管理的詳細(xì)機(jī)組類(lèi)型,包括不具備發(fā)電能力的純供熱設(shè)施、純生物質(zhì)發(fā)電機(jī)組、特殊燃料發(fā)電機(jī)組、僅使用自產(chǎn)資源發(fā)電機(jī)組、滿(mǎn)足方案要求的摻燒發(fā)電機(jī)組以及其他特殊發(fā)電機(jī)組等。

而《征求意見(jiàn)稿》僅明確規(guī)定“不具備發(fā)電能力的純供熱設(shè)施、2022年新投產(chǎn)機(jī)組不納入配額管理”,且明確定義不具備發(fā)電能力的純供熱設(shè)施指熱源在2021和2022年與發(fā)電設(shè)施保持物理隔斷。

2)碳排放基準(zhǔn)值分年度規(guī)定,體現(xiàn)基準(zhǔn)值設(shè)定的科學(xué)性

第二個(gè)履約期的配額實(shí)行年度管理,分年度規(guī)定基準(zhǔn)值。區(qū)別于2019和2020年采用相同的配額分配基準(zhǔn)值做法,針對(duì)2021、2022年度制定不同的基準(zhǔn)值。以2021年各類(lèi)機(jī)組實(shí)際供電、供熱盈虧平衡值為基礎(chǔ),結(jié)合各類(lèi)機(jī)組碳排放強(qiáng)度下降規(guī)律及預(yù)期政策目標(biāo),分年度設(shè)定基準(zhǔn),使基準(zhǔn)值更加符合發(fā)電行業(yè)實(shí)際情況,實(shí)現(xiàn)積極穩(wěn)妥推進(jìn)發(fā)電行業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型的目的。

2019—2020年度設(shè)定2018年度為配額預(yù)分配基年不同,《征求意見(jiàn)稿》中并未將配額預(yù)分配基年設(shè)定為履約期的上一年度(2020年),而是設(shè)置為了2021年度。

《征求意見(jiàn)稿》中詳細(xì)說(shuō)明了2021與2022年度的碳排放基準(zhǔn)值設(shè)定的基礎(chǔ)及依據(jù):首先根據(jù)2021年各類(lèi)機(jī)組經(jīng)核查排放量以及方案確定的配額分配方法,計(jì)算得出2021年各類(lèi)機(jī)組配額盈虧完全平衡時(shí)對(duì)應(yīng)的基準(zhǔn)值,即盈虧平衡值;其次,以2021年平衡值為基礎(chǔ),按照鼓勵(lì)先進(jìn)、懲罰落后的原則,綜合考慮鼓勵(lì)民生供熱、參與電力調(diào)峰和提高能效等因素確定2021年碳排放基準(zhǔn)值;最后,在2021年平衡值的基礎(chǔ)上綜合考慮技術(shù)進(jìn)步、電源結(jié)構(gòu)優(yōu)化、能源供應(yīng)、民生保障等因素,對(duì)標(biāo)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo),基于近年來(lái)火電行業(yè)供電、供熱能耗強(qiáng)度和碳排放強(qiáng)度年均下降率設(shè)定2022年碳排放基準(zhǔn)值。

《征求意見(jiàn)稿》中的碳排放基準(zhǔn)值設(shè)定充分體現(xiàn)出了科學(xué)性、可行性和公平性,既與當(dāng)前的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境、能源保供形勢(shì)協(xié)調(diào),也與碳市場(chǎng)作為控制溫室氣體排放政策工具的功能定位相適應(yīng)。

3)基準(zhǔn)值出現(xiàn)較大幅度下降

《征求意見(jiàn)稿》碳排放所有基準(zhǔn)值均有較大幅度下降,下降范圍從5.08%到18.41%不等。在此配額分配方法下的碳市場(chǎng)供需將極有可能發(fā)生較大變化,預(yù)計(jì)碳價(jià)將發(fā)生新一輪波動(dòng)。明顯縮緊的配額分配基準(zhǔn)值將加強(qiáng)企業(yè)配額惜售心理,預(yù)計(jì)配額價(jià)格將可能突破全國(guó)碳市場(chǎng)開(kāi)市以來(lái)價(jià)格。

4)新增熱電聯(lián)產(chǎn)機(jī)組機(jī)組負(fù)荷(出力)系數(shù)修正系數(shù)

2019—2020年僅在常規(guī)燃煤發(fā)電機(jī)組配額分配時(shí)采用負(fù)荷(出力)系數(shù)修正系數(shù)不同,2021、2022年在常規(guī)燃煤熱電聯(lián)產(chǎn)機(jī)組配額分配時(shí),也采用負(fù)荷(出力)系數(shù)修正系數(shù),對(duì)常規(guī)燃煤熱電聯(lián)產(chǎn)機(jī)組低負(fù)荷運(yùn)行時(shí)的配額進(jìn)行補(bǔ)償,體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)能源電力行業(yè)“保供熱、保民生”的支持。

經(jīng)數(shù)字雙碳研究院測(cè)算,常規(guī)燃煤機(jī)組的負(fù)荷率大小對(duì)機(jī)組負(fù)荷修正系數(shù)的變化將為發(fā)電企業(yè)供電碳配額增加2-12%的配額。機(jī)組負(fù)荷修正系數(shù)和機(jī)組負(fù)荷率相關(guān),當(dāng)機(jī)組負(fù)荷率≥85%時(shí),該修正系數(shù)為1,當(dāng)機(jī)組負(fù)荷率<85%時(shí),機(jī)組負(fù)荷率越低,該修正系數(shù)越大。機(jī)組負(fù)荷率與機(jī)組負(fù)荷(出力)系數(shù)修正系數(shù)的關(guān)系如下圖所示:

 

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圖1  機(jī)組負(fù)荷(出力)系數(shù)修正系數(shù)波動(dòng)趨勢(shì)

 

3、在2021、2022年度配額預(yù)分配將等量調(diào)整2019—2020年度配額

《征求意見(jiàn)稿》明確了省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)應(yīng)在2021、2022年度配額預(yù)分配時(shí)需進(jìn)行配額等量調(diào)整的情形,包括:第一個(gè)履約期的執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的種種問(wèn)題,以及未按時(shí)足額清繳碳排放配額等。

此外,考慮到2021、2022年實(shí)測(cè)機(jī)組比例變化、電源結(jié)構(gòu)優(yōu)化、技術(shù)進(jìn)步等不確定因素,如2021、2022年碳排放基準(zhǔn)值與實(shí)際排放強(qiáng)度水平嚴(yán)重不匹配,進(jìn)而導(dǎo)致2021、2022年度配額分配實(shí)際情況與預(yù)期配額盈缺目標(biāo)出現(xiàn)較大偏差時(shí),在必要的情況下擬在后續(xù)年度配額分配中對(duì)2021、2022年度的配額分配結(jié)果予以調(diào)節(jié),體現(xiàn)了主管部門(mén)要保持碳市場(chǎng)健康發(fā)展的初心。

4、20%配額缺口上限調(diào)整為柔性缺口上限管理,燃?xì)鈾C(jī)組鼓勵(lì)政策未明確

在配額的清繳履約方面,《征求意見(jiàn)稿》同樣有著比較大的變化。《征求意見(jiàn)稿》并未明確配額履約缺口上限值的具體設(shè)定,而是提出為減輕重點(diǎn)排放單位履約壓力,在必要的情況下將根據(jù)實(shí)際情況在核定配額環(huán)節(jié)實(shí)行履約缺口上限等柔性管理,這為主管部門(mén)進(jìn)行整體市場(chǎng)調(diào)控預(yù)留了空間。

同時(shí),《征求意見(jiàn)稿》并未對(duì)燃?xì)鈾C(jī)組提出鼓勵(lì)政策,這也就意味著燃?xì)鈾C(jī)組在未來(lái)某個(gè)時(shí)段將有可能與燃煤機(jī)組一樣,需要足額清繳經(jīng)核查排放量的配額量。

 

三、重點(diǎn)排放單位合并、分立與關(guān)停的配額處理方式細(xì)化,配額結(jié)轉(zhuǎn)問(wèn)題待明確

除了上述內(nèi)容之外,《征求意見(jiàn)稿》還有一些重要內(nèi)容值得關(guān)注。

1、配額結(jié)轉(zhuǎn)相關(guān)規(guī)定將另行發(fā)布

對(duì)于配額結(jié)轉(zhuǎn),《征求意見(jiàn)稿》提出,全國(guó)碳市場(chǎng)發(fā)電行業(yè)2019—2020年度配額結(jié)轉(zhuǎn)相關(guān)規(guī)定將另行發(fā)布。因配額結(jié)轉(zhuǎn)規(guī)定的不明確,對(duì)未來(lái)政策的不確定性將可能使得部分企業(yè)考慮提前出售配額,碳價(jià)可能存在下行壓力。

2、重點(diǎn)排放單位出現(xiàn)合并、分立與關(guān)停的配額調(diào)整情況于10個(gè)工作日內(nèi)向社會(huì)公開(kāi)

對(duì)于存在合并、分立與關(guān)停情況的重點(diǎn)排放單位,《征求意見(jiàn)稿》規(guī)定了其配額核定方法,同時(shí)要求省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)應(yīng)對(duì)其配額量進(jìn)行調(diào)整,調(diào)整后10個(gè)工作日內(nèi)向生態(tài)環(huán)境部報(bào)告并向社會(huì)公開(kāi)相關(guān)情況。

 

四、《征求意見(jiàn)稿》亮點(diǎn)解析

1、堅(jiān)持服務(wù)大局、堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)、堅(jiān)持政策導(dǎo)向原則

堅(jiān)持服務(wù)大局。以助力火電行業(yè)順利實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰為目標(biāo),充分考慮新冠疫情影響、國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、能源供應(yīng)形勢(shì)等因素,合理設(shè)計(jì)配額方案。

堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn);狙永m(xù)配額分配制度的總體框架、行業(yè)范圍、納入門(mén)檻、主要規(guī)則以及基于排放強(qiáng)度設(shè)計(jì)配額分配機(jī)制。持續(xù)完善配額分配制度,夯實(shí)相關(guān)數(shù)據(jù)基礎(chǔ),提升信息化管理水平。

堅(jiān)持政策導(dǎo)向。鼓勵(lì)大容量、高能效、低排放機(jī)組和承擔(dān)熱電聯(lián)產(chǎn)任務(wù)等機(jī)組,支持優(yōu)化電源結(jié)構(gòu),充分發(fā)揮碳市場(chǎng)降低社會(huì)減排成本的作用。

2、切實(shí)保障方案的科學(xué)性、可行性和公平性

本次《征求意見(jiàn)稿》的起草過(guò)程中,生態(tài)環(huán)境部多次組織召開(kāi)研討會(huì)聽(tīng)取相關(guān)部門(mén)、地方生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)、研究機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)、發(fā)電企業(yè)等各方面意見(jiàn),從總結(jié)評(píng)估、夯實(shí)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)、科學(xué)合理設(shè)定參數(shù)、測(cè)算不同方案影響等方面開(kāi)展了大量前期研究和準(zhǔn)備工作,切實(shí)提高方案的科學(xué)性、可行性和公平性。

3、配額分配方案關(guān)鍵參數(shù)調(diào)整有理有據(jù)

《征求意見(jiàn)稿》根據(jù)《熱電聯(lián)產(chǎn)單位產(chǎn)品能源消耗限額》(GB33574-2017),將負(fù)荷(出力)修正系數(shù)覆蓋范圍由常規(guī)燃煤發(fā)電機(jī)組擴(kuò)展至常規(guī)燃煤發(fā)電機(jī)組及熱電聯(lián)產(chǎn)機(jī)組,充分體現(xiàn)出碳市場(chǎng)對(duì)高效供熱生產(chǎn)和“保供熱、保民生”的支持。

2021、2022年度碳排放基準(zhǔn)值以2021年各類(lèi)機(jī)組盈虧平衡值為基礎(chǔ)設(shè)定,松緊程度既與當(dāng)前的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境、能源保供形勢(shì)協(xié)調(diào),也與碳市場(chǎng)作為控制溫室氣體排放政策工具的功能定位相適應(yīng)!墩髑笠庖(jiàn)稿》中配額分配基準(zhǔn)值較2019—2020年的下降幅度,與相應(yīng)的發(fā)電行業(yè)碳排放強(qiáng)度核算結(jié)果下降幅度吻合,反映了發(fā)電行業(yè)碳排放相關(guān)參數(shù)實(shí)測(cè)率大幅提高的實(shí)際情況,體現(xiàn)了積極穩(wěn)妥推進(jìn)發(fā)電行業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型的導(dǎo)向。

 

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