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自然資源部對(duì)關(guān)于制定〈中華人民共和國(guó)生態(tài)修復(fù)法〉的提案答復(fù)

 

關(guān)于政協(xié)第十三屆全國(guó)委員會(huì)第五次會(huì)議第05098號(hào)(資源環(huán)境類(lèi)395號(hào))提案答復(fù)的函

自然資協(xié)提復(fù)字〔2022119號(hào)

姜建初委員:

您提出的《關(guān)于制定〈中華人民共和國(guó)生態(tài)修復(fù)法〉的提案》收悉。您的提案對(duì)于推動(dòng)生態(tài)修復(fù)法制化、制度化,提升生態(tài)系統(tǒng)多樣性、穩(wěn)定性、持續(xù)性具有重要作用。您的提案由我部、生態(tài)環(huán)境部分別辦理,現(xiàn)結(jié)合我部工作答復(fù)如下。

一、有關(guān)背景情況及主要考慮

黨的十八大以來(lái),以習(xí)近平同志為核心的黨中央站在中華民族永續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度,作出了加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的重大決策部署。在習(xí)近平生態(tài)文明思想指引下,各部門(mén)、各地區(qū)積極統(tǒng)籌開(kāi)展山水林田湖草沙一體化保護(hù)和修復(fù),取得了積極成效。

生態(tài)修復(fù)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,涉及多部門(mén)、多學(xué)科、多領(lǐng)域。目前,國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)工作尚無(wú)專(zhuān)門(mén)法律法規(guī),僅在區(qū)域性(如長(zhǎng)江保護(hù)法等)或相關(guān)領(lǐng)域(如森林法、草原法、水土保持法等)法律中部分涉及生態(tài)修復(fù)內(nèi)容,缺乏共同遵循的法律規(guī)定。制定《生態(tài)修復(fù)法》對(duì)于保障我國(guó)生態(tài)修復(fù)工作科學(xué)、規(guī)范、有序開(kāi)展,促進(jìn)山水林田湖草沙一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理具有重要意義。我部將認(rèn)真研究、系統(tǒng)謀劃,與相關(guān)部門(mén)共同推動(dòng)《生態(tài)修復(fù)法》的制定和出臺(tái)。

二、目前已開(kāi)展的工作

(一)關(guān)于制定綜合《生態(tài)修復(fù)法》的建議。

自然資源部高度重視立法工作。目前,在配合完成《森林法》《濕地法》《土地管理法》等法律制修訂工作基礎(chǔ)上,正在牽頭或配合有關(guān)部門(mén)加快推進(jìn)《國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)法》《礦產(chǎn)資源法》《耕地保護(hù)法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》《青藏高原生態(tài)保護(hù)法》《國(guó)家公園法》等相關(guān)法律制修訂工作。其中,《國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)法》設(shè)立“生態(tài)修復(fù)”專(zhuān)章,擬明確生態(tài)修復(fù)相關(guān)要求;《耕地保護(hù)法》設(shè)立“耕地生態(tài)保護(hù)”專(zhuān)章,擬明確生態(tài)環(huán)境保護(hù)、生態(tài)退耕、耕地污染監(jiān)測(cè)與防控、耕地污染處置、耕地生態(tài)保護(hù)修復(fù)、社會(huì)資本參與、耕地生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)等法律規(guī)定;《礦產(chǎn)資源法》設(shè)立“礦區(qū)生態(tài)修復(fù)”專(zhuān)章,擬對(duì)礦區(qū)生態(tài)修復(fù)責(zé)任主體、修復(fù)方案、修復(fù)資金、分區(qū)分期修復(fù)、驗(yàn)收,以及相關(guān)法律責(zé)任和礦區(qū)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)茸鞒鲆?guī)定;《海洋環(huán)境保護(hù)法》修訂工作中積極爭(zhēng)取將海洋生態(tài)修復(fù)有關(guān)職責(zé)和工作要求納入修訂草案。以上工作為制定《生態(tài)修復(fù)法》提供了相關(guān)立法和實(shí)踐基礎(chǔ)。

(二)關(guān)于“確立生態(tài)安全優(yōu)先原則”“確立系統(tǒng)性修復(fù)原則,維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的整體性”“構(gòu)建生態(tài)修復(fù)基金,統(tǒng)籌管理,高效使用生態(tài)修復(fù)基金”“生態(tài)修復(fù)的類(lèi)型化”“生態(tài)修復(fù)的監(jiān)管體系”等通過(guò)制定《生態(tài)修復(fù)法》構(gòu)建相關(guān)制度的建議。

1.關(guān)于確立生態(tài)安全優(yōu)先原則。

習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中提出“實(shí)施重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程,優(yōu)化生態(tài)安全屏障體系”,在黨的二十大報(bào)告中繼續(xù)要求“加快實(shí)施重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程”。為落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記重要指示,確保關(guān)系國(guó)家生態(tài)安全的重要生態(tài)系統(tǒng)優(yōu)先修復(fù),20206月,發(fā)展改革委、我部聯(lián)合印發(fā)了《全國(guó)重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程總體規(guī)劃(20212035年)》,明確了青藏高原生態(tài)屏障區(qū)、黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)(含黃土高原生態(tài)屏障)、長(zhǎng)江重點(diǎn)生態(tài)區(qū)(含川滇生態(tài)屏障)、北方防沙帶、東北森林帶、南方丘陵山地帶、海岸帶等“三區(qū)四帶”國(guó)家生態(tài)安全屏障格局,布局了“三區(qū)四帶”生態(tài)保護(hù)和修復(fù)、自然保護(hù)地及野生動(dòng)植物保護(hù)、生態(tài)保護(hù)和修復(fù)支撐體系建設(shè)9個(gè)重大工程。202112月至20223月,9個(gè)重大工程專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)規(guī)劃均印發(fā)實(shí)施。同時(shí),我部針對(duì)生態(tài)修復(fù)重點(diǎn)領(lǐng)域工作編制實(shí)施專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃,部署省級(jí)、市級(jí)國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃編制工作,構(gòu)建了“國(guó)家規(guī)劃+重點(diǎn)區(qū)域、流域、海域?qū)m?xiàng)規(guī)劃+專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃+地方規(guī)劃”的國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃體系,確保國(guó)家生態(tài)安全屏障得到優(yōu)先保護(hù)修復(fù)。

2.關(guān)于確立系統(tǒng)性修復(fù)原則,維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的整體性。

習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)“山水林田湖是一個(gè)生命共同體,人的命脈在田,田的命脈在水,水的命脈在山,山的命脈在土,土的命脈在樹(shù),用途管制和生態(tài)修復(fù)必須遵循自然規(guī)律,如果種樹(shù)的只管種樹(shù)、治水的只管治水、護(hù)田的單純護(hù)田,很容易顧此失彼,最終造成生態(tài)的系統(tǒng)性破壞”。我部將習(xí)近平總書(shū)記的指示精神貫徹國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)始終,不斷強(qiáng)化系統(tǒng)思維,提升統(tǒng)籌能力。為推進(jìn)山水林田湖草沙一體化保護(hù)修復(fù),“十三五”期間,我部與財(cái)政部、生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合開(kāi)展了山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程試點(diǎn),中央財(cái)政安排獎(jiǎng)補(bǔ)資金500億元,支持24個(gè)省份實(shí)施了25個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目。“十四五”期間中央財(cái)政繼續(xù)安排資金支持山水工程,聚焦“三區(qū)四帶”國(guó)家生態(tài)安全屏障,強(qiáng)化工程實(shí)施的科學(xué)性、系統(tǒng)性和實(shí)效性,目前已支持19個(gè)山水工程。2020年,我部、財(cái)政部、生態(tài)環(huán)境部辦公廳聯(lián)合印發(fā)《山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程指南(試行)》,指導(dǎo)和規(guī)范各地山水林田湖草生態(tài)保護(hù)和修復(fù)工程實(shí)施,明確要求遵循自然生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性、動(dòng)態(tài)性及其內(nèi)在規(guī)律,對(duì)山水林田湖草等各類(lèi)自然生態(tài)要素進(jìn)行整體保護(hù)和修復(fù)。近年來(lái),我部陸續(xù)發(fā)布《國(guó)土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程實(shí)施方案編制規(guī)程》《國(guó)土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程驗(yàn)收規(guī)范》《礦山生態(tài)修復(fù)技術(shù)規(guī)范》《海洋生態(tài)修復(fù)技術(shù)指南(試行)》等行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)指導(dǎo)性文件,指導(dǎo)各地以生態(tài)系統(tǒng)整體性和相對(duì)完整的自然地理單元為基礎(chǔ),統(tǒng)籌各類(lèi)生態(tài)要素,科學(xué)系統(tǒng)實(shí)施生態(tài)修復(fù)。

3.關(guān)于構(gòu)建生態(tài)修復(fù)基金。

由于生態(tài)保護(hù)修復(fù)歷史欠賬多、問(wèn)題難點(diǎn)多、現(xiàn)實(shí)矛盾多,生態(tài)修復(fù)任務(wù)艱巨,資金投入缺口大,我部始終堅(jiān)持將促進(jìn)社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù),作為解決生態(tài)保護(hù)修復(fù)資金瓶頸問(wèn)題的重要手段。一是我部、林草局牽頭起草并報(bào)中央深改委審定、202110月《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的意見(jiàn)》印發(fā),從規(guī)劃管控、產(chǎn)權(quán)激勵(lì)、資源利用、財(cái)稅支持、金融扶持等多方面釋放政策紅利,引導(dǎo)社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)。二是落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案的通知》,指導(dǎo)各地加快推進(jìn)礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金制度改革,按照“企業(yè)所有、政府監(jiān)管、責(zé)權(quán)統(tǒng)一、使用便利”的原則,全面建立和實(shí)施礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)基金制度。修正《土地復(fù)墾條例實(shí)施辦法》,將采礦生產(chǎn)項(xiàng)目的土地復(fù)墾費(fèi)用預(yù)存,統(tǒng)一納入礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)基金進(jìn)行管理,優(yōu)化管理程序,提高企業(yè)資金使用效率。三是會(huì)同國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行等部門(mén)開(kāi)展生態(tài)修復(fù)基金有關(guān)研究,探索建立國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)基金。

4.關(guān)于生態(tài)修復(fù)的類(lèi)型化。

我部積極推動(dòng)構(gòu)建生態(tài)修復(fù)分類(lèi)實(shí)施機(jī)制,強(qiáng)化生態(tài)修復(fù)的針對(duì)性和科學(xué)性。在實(shí)施主體方面,一是劃分中央和地方事權(quán),將對(duì)維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全屏障具有重要的全局性和戰(zhàn)略性意義、生態(tài)受益范圍廣的生態(tài)保護(hù)修復(fù),確認(rèn)為中央財(cái)政事權(quán),對(duì)生態(tài)安全具有重要保障作用、生態(tài)受益范圍較廣的重點(diǎn)生態(tài)修復(fù)確認(rèn)為中央和地方共同財(cái)政事權(quán),將生態(tài)受益范圍地域性較強(qiáng)的生態(tài)修復(fù)確認(rèn)為地方財(cái)政事權(quán)。二是劃分礦山生態(tài)修復(fù)責(zé)任。對(duì)生產(chǎn)礦山要求由礦山生產(chǎn)企業(yè)負(fù)責(zé)礦山生態(tài)修復(fù)工作,履行法定義務(wù);對(duì)于歷史遺留廢棄礦山,要求由各級(jí)政府承擔(dān)生態(tài)修復(fù)責(zé)任。三是探索推動(dòng)建立占用生態(tài)空間補(bǔ)償制度。提請(qǐng)中辦、國(guó)辦印發(fā)了《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》,其中明確提出“堅(jiān)持誰(shuí)破壞、誰(shuí)補(bǔ)償原則,建立健全依法建設(shè)占用各類(lèi)自然生態(tài)空間和壓覆礦產(chǎn)的占用補(bǔ)償制度”,積極開(kāi)展占用生態(tài)空間補(bǔ)償研究,將相關(guān)內(nèi)容納入正在制定的《國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)法》等法律法規(guī),推動(dòng)利用補(bǔ)償資金開(kāi)展生態(tài)修復(fù)。同時(shí),配合財(cái)政部提請(qǐng)中辦、國(guó)辦印發(fā)了《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見(jiàn)》,配合發(fā)改委研究制定《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》,出臺(tái)了《建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制行動(dòng)計(jì)劃》,全面加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作。在實(shí)施對(duì)象方面,一是聚焦重點(diǎn)區(qū)域、流域,開(kāi)展山水林田湖草沙一體化保護(hù)修復(fù)工程,“十三五”以來(lái)中央財(cái)政共支持44個(gè)山水工程,有效提升了重點(diǎn)生態(tài)區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性。二是整體推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù),圍繞國(guó)家重大戰(zhàn)略,在長(zhǎng)江、黃河等重要流域以及京津冀周邊、汾渭平原、青藏高原等重點(diǎn)區(qū)域組織開(kāi)展歷史遺留礦山生態(tài)修復(fù),改善了礦區(qū)生態(tài)狀況和周邊人居環(huán)境。三是堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌、河海聯(lián)動(dòng)開(kāi)展海洋生態(tài)修復(fù),通過(guò)組織實(shí)施“藍(lán)色海灣”整治行動(dòng)、渤海綜合治理攻堅(jiān)戰(zhàn)生態(tài)修復(fù)、紅樹(shù)林保護(hù)修復(fù)專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)等重點(diǎn)工程,改善實(shí)施區(qū)域?yàn)I海濕地生態(tài)服務(wù)功能。四是針對(duì)農(nóng)村土地利用存在的突出問(wèn)題,部署開(kāi)展全域土地綜合整治試點(diǎn),以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本實(shí)施單元,通過(guò)“全域規(guī)劃、全域設(shè)計(jì)、全域整治”措施,整體推進(jìn)農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理和生態(tài)保護(hù)修復(fù),優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間格局。在修復(fù)方式方面,強(qiáng)調(diào)保護(hù)優(yōu)先、以自然恢復(fù)為主,要求根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)破壞、退化程度,采取保育保護(hù)、自然恢復(fù)、人工輔助、生態(tài)重塑等方式分類(lèi)開(kāi)展生態(tài)修復(fù)。

5.關(guān)于生態(tài)修復(fù)的監(jiān)管體系。

我部高度重視國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)的全生命周期管理,著力構(gòu)建生態(tài)修復(fù)成果監(jiān)督管理體系。在生態(tài)修復(fù)監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)方面,研究和探索重點(diǎn)區(qū)域(流域)生態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià),在國(guó)土“三調(diào)”基礎(chǔ)上,初步研究提出我部推進(jìn)生態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)的工作目標(biāo)、總體思路和實(shí)施方案;組織開(kāi)展地上、地表、地下各類(lèi)數(shù)據(jù)分析,吸收國(guó)內(nèi)外生態(tài)分區(qū)成果,研究編制我國(guó)陸域自然生態(tài)地理與國(guó)土空間修復(fù)分區(qū)方案;組織在部分區(qū)域探索開(kāi)展生態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)試點(diǎn)。在自然資源監(jiān)管執(zhí)法方面,嚴(yán)格按照《土地管理法》《海域使用管理法》《海島保護(hù)法》《土地管理法實(shí)施條例》等法律法規(guī)和《關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)紅線管理的通知(試行)》等相關(guān)文件要求,開(kāi)展國(guó)土空間用途管制實(shí)施監(jiān)管工作,堅(jiān)決遏制新增違法占地、占海等破壞生態(tài)行為的發(fā)生。在自然資源督察方面,2018年機(jī)構(gòu)改革以來(lái),國(guó)家自然資源督察機(jī)構(gòu)針對(duì)地方違法侵占耕地挖湖造景等問(wèn)題,持續(xù)開(kāi)展耕地保護(hù)督察,對(duì)督察發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題向省級(jí)政府發(fā)督察意見(jiàn)書(shū),督促地方整改;2021年針對(duì)9省份礦產(chǎn)資源無(wú)序開(kāi)發(fā)破壞生態(tài)等突出問(wèn)題開(kāi)展礦產(chǎn)資源督察,發(fā)現(xiàn)有的地方借生態(tài)修復(fù)名義違法開(kāi)采礦產(chǎn)資源,并就有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行通報(bào),督促地方整改;2021年對(duì)沿海10省份組織開(kāi)展了海洋督察工作,同時(shí)跟蹤了海南省海洋專(zhuān)項(xiàng)督察整改;對(duì)敦煌陽(yáng)關(guān)林場(chǎng)防護(hù)林被毀等問(wèn)題開(kāi)展調(diào)查和督察。在項(xiàng)目管理方面,研究制定《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施和監(jiān)督管理的通知》,強(qiáng)化對(duì)生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目立項(xiàng)、設(shè)計(jì)、實(shí)施、驗(yàn)收、后期管護(hù)等全過(guò)程管理,提高項(xiàng)目實(shí)施的規(guī)范性和科學(xué)性。

三、下一步工作計(jì)劃

黨的十八大以來(lái),在習(xí)近平生態(tài)文明思想指引下,我部在生態(tài)修復(fù)工作方面做出了積極探索和實(shí)踐,具備了一定的工作基礎(chǔ)、理論基礎(chǔ)和實(shí)踐基礎(chǔ),取得了一些試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn),形成了一批生態(tài)修復(fù)典型案例,為《生態(tài)修復(fù)法》的立法奠定了良好基礎(chǔ)。習(xí)近平總書(shū)記在二十大報(bào)告中指出要“堅(jiān)持山水林田湖草沙一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理”“加快實(shí)施重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程”“提升生態(tài)系統(tǒng)多樣性、穩(wěn)定性、持續(xù)性”,為我們做好生態(tài)修復(fù)工作指明了方向,也為科學(xué)立法提供了重要指引。

下一步,我部將結(jié)合工作實(shí)踐,開(kāi)展國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)立法前期研究工作,積極爭(zhēng)取立法機(jī)關(guān)支持,力爭(zhēng)納入國(guó)務(wù)院有關(guān)立法計(jì)劃,以法律形式落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記和黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于生態(tài)保護(hù)修復(fù)的重大決策部署。

感謝您對(duì)生態(tài)修復(fù)工作的關(guān)心和支持!

  自然資源部

  2022125

 

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